PravoTime

С начала радикальных экономических реформ в России одной из главных задач стало реформирование отношений собственности с целью получить наиболее эффективного собственника, хозяина на средства производства и другие объекты государственной собственности.

Как формулирует один из авторов приватизационного законодательства А.Д. Радыгин, «цель реформы собственности (более узко – приватизации) как фундаментального элемента системных реформ в переходной экономике заключается в обеспечении базовых условий для нормального функционирования рыночной системы».

Понятие приватизации появилось сравнительно недавно. Сам термин «приватизация» был впервые введен американским исследователем Робертом У. Пулом в 1976 г. в одной из публикаций, подготовленных для периодического бюллетеня. Уэбстер в своем словаре понятие «приватизация» определяет как «преобразование общественной формы правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную».

В законодательстве Российской Федерации определение понятия «приватизация» претерпевало изменения. Так, в соответствии со ст. 1 Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. №1531–1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» приватизация государственных и муниципальных предприятий представляла собой приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность значительного числа объектов.

По мнению Абрамовой Е.Н под приватизацией государственного и муниципального имущества следует понимать возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Очевидно, основным признаком приватизации является ее возмездный характер.

Вместе с тем понятие «приватизация» имеет многоаспектное значение. Оно рассматривается и как основание прекращения права государственной и муниципальной собственности, и как основание возникновения права частной собственности, и как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом. Существует мнение о том, что приватизация представляет собой определенную деятельность. Как отмечает В.П. Камышанский, «приватизация представляет собой возмездную, если иное не предусмотрено законом, организованную и целенаправленную деятельность по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участии специальных органов в определенное время, в установленном порядке и формах».

В литературе содержатся достаточно многочисленные суждения по поводу данного понятия, в особенности в сопоставлении с другими понятиями, затрагивающими или сопровождающими процесс приватизации, такими, как разгосударствление, коммерциализация, денационализация и т.п. Юридическое понятие приватизации значительно уже экономических определений. Необходимо согласиться с, что «с юридической точки зрения приватизация должна иметь строго очерченные законом границы (понятие приватизации в узком смысле слова, основные ее цели, круг регулируемых отношений и т.д.)».

Многие авторы рассматривают приватизацию как в широком, так и в узком смысле. По утверждению Э.С. Савас, появление в юридической литературе термина «приватизация» в 1983 г. было использовано для обозначения процесса преобразования общественной формы правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную. В широком же смысле, по его мнению, приватизация представляет собой проведение разнообразных мероприятий по уменьшению масштабов деятельности государства или по усилению роли частного сектора во владении фондами или в предпринимательской деятельности. Герберт Бинер считал, что приватизация в широком смысле «представляет собой всеобъемлющую передачу прав собственности от государства к его гражданам, выделение общественных услуг в частный сектор, а также отказ от активной деятельности государственных органов для того, чтобы дать простор частной инициативе». С правовой точки зрения более точным представляется определение, данное С.И. Комарицким: «Под приватизацией обычно понимается правовой институт, относящийся к сфере правового регулирования права собственности и означающий прекращение права собственности на определенное имущество и возникновение права частной собственности. Поскольку при приватизации всегда идет речь о прекращении права государственной собственности, то подобного рода отношениям присущ публичный элемент. Это вызывает необходимость разработки некоторых общих, установленных публично правил такого перехода права собственности». В данном случае в результате приватизации в специально установленном порядке осуществляется переход в частную собственность права собственности на объекты приватизации, находящиеся в собственности государства или муниципальной собственности.

Непосредственно Гражданский кодекс Российской Федерации, в ст. 217 «Приватизация государственного и муниципального имущества» расположенной в главе 13 «Общие положения» раздела II «Право собственности и другие вещные права» определяя признаки осуществления приватизации, не раскрывает юридическое содержание данного понятия, так как производный способ приобретения права собственности находится вне рамок правовой регламентации ГК РФ, а лишь устанавливает возможность передачи имущества. А на каком основании, в каком порядке, какого имущества, на каких условиях, в том числе за плату или бесплатно, – все эти вопросы составляют предмет правовой регламентации специального законодательства.

И здесь необходимо учесть, что в соответствии с закрепленным в п. 2 ст. 3 ГК РФ основным положениям гражданского законодательства, наоборот, установлено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. В частности, например, приоритет законодательства о приватизации содержится и в п. 3 ст. 96 ГК РФ особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, определяются также законами и иными правовыми актами о приватизации этих предприятий. При этом особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем указанной приватизации с учетом п. 5 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. №208-ФЗ «Об акционерных обществах», действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75% принадлежащих им акций в таком акционерном обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия. Исходя из сказанного, можно определить основные признаки приватизации, предусмотренные гражданским кодексом РФ:

Первый признак предусматривает нахождение имущества в собственности публичных субъектов права – Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований;

Второй – осуществление передачи имущества в собственность частных субъектов права – граждан и юридических лиц;

Третий – соблюдение специально установленной федеральным законом процедуры передачи имущества;

Четвертый признак, выражается в установлении приоритета специальных норм о приватизации по отношению к положениям ГК РФ.

Вместе с тем законами о приватизации могут быть установлены такие дополнительные признаки приватизации, как возмездность или безвозмездность передачи государственного или муниципального имущества, а также вид подлежащих приватизации объектов права. При этом рамочного закона о приватизации, который определял бы общие правила и порядок приватизации в отношении любых видов имущества, не существует.

Причем, приоритет специальных норм о приватизации по отношению к положениям ГК РФ имеет важное правовое значение. В настоящее время основным законодательным актом, определяющим порядок приватизации государственного и муниципального имущества, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации 2001 г.). Этот закон установил четкие процедуры приватизации на основе ежегодного планирования подлежащего приватизации государственного и муниципального имущества. В соответствии с данным Законом Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2005 г. №806 утверждены Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, который ежегодно утверждается Правительством РФ на соответствующий год.

Правительство РФ ежегодно не позднее 1 мая представляет в Государственную Думу информацию о результатах приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и муниципального имущества за прошедший год.

Рассмотрим основную характеристику Закона о приватизации 2001 г.:

Во-первых, Закон о приватизации 2001 г. содержит нормы сразу двух отраслей права:

1) административно-правовые нормы, закрепляющие органы государственной и муниципальной власти и их полномочия в сфере приватизации, порядок осуществления деятельности;

2) гражданско-правовые нормы, регулирующие правовое положение участников приватизации государственного и муниципального имущества.

Во-вторых, указанный закон регулирует отношения по приватизации государственного и муниципального имущества, используемого в предпринимательской деятельности.

В-третьих, он содержит большое количество отсылочных норм, т.е. при осуществлении приватизации недостаточно использовать только Закон о приватизации 2001 г. и основанные на нем подзаконные акты.

В-четвертых, внесенные с течением времени изменения в Закон о приватизации 2001 г. установили большое количество исключений.

На примерах проанализируем основные принципы, заложенные в Законе о приватизации:

Первый принцип, заключается в равенстве покупателей государственного и муниципального имущества и базируется на основах гражданского законодательства, которые закрепляют равенство участников гражданских правоотношений (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Покупатели имущества должны находиться в юридическом равенстве (с одинаковыми правами и обязанностями), не иметь служебной или иной юридической зависимости. При этом юридическое равенство не исключает различий в объеме и содержании принадлежащих им субъективных гражданских прав. Такие различия неизбежны в силу разных имущественных возможностей отдельных субъектов гражданского права. В качестве примера приведем Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 12 мая 2008 г. по делу №А82–7632/2007–45. В рамках данного спора истец обжалует положения договора о задатке, на основании которого он участвовал в аукционе, но не оспаривает порядка проведения аукциона и его результатов (ст. 449 ГК РФ). Суд указал, что «отсутствуют основания для удовлетворения требования о признании ничтожным условия договора о задатке при отсутствии факта оспаривания порядка проведения и результатов этого аукциона, так как удовлетворение требования приведет к уменьшению стоимости затрат истца на покупку помещений и ущемлению прав других участников аукциона, которые на тех же условиях заключили договоры о задатке и торговались на аукционе, как и истец, с учетом этого положения договора».

Второй принцип – принцип открытости деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при отчуждении государственного и муниципального имущества означает, что процедура приватизации предусматривает свободный доступ всех желающих к участию. Реализация данного принципа заключается в неукоснительном выполнении органами исполнительной власти положений ст. 15 Закона о приватизации 2001 г., закрепляющего информационное обеспечение приватизации государственного и муниципального имущества.

Так, отсутствие надлежащего информирования населения о продаже муниципального имущества лишает предполагаемых покупателей права реализовать свои возможности на приобретение приватизируемого недвижимого имущества.

Третий принцип возмездности, закреплен п. 2 ст. 2 Закона о приватизации 2001 г. По своей сути приватизация является договором, в котором одна сторона – орган исполнительной власти или местного самоуправления – отчуждает государственное (муниципальное) имущество, а другая сторона – покупатель – это имущество приобретает. При этом закрепленное в Законе о приватизации понятие «покупатель», характерное для договора купли-продажи, подразумевает, что сторона оплачивает приобретаемое имущество.

Например, при приватизации через аукцион или по конкурсу возмездность выражается в получении собственником имущества его стоимости. А при внесении имущества в качестве вклада в уставный капитал акционерного общества необходимо определить не только рыночную стоимость вносимого муниципалитетом имущества, но и доли (количества) приобретаемых им акций, что влечет необходимость оценки в таком же порядке вклада других учредителей, создающих вместе с муниципалитетом (органом государственной власти) открытое акционерное общество.

Четвертый – принцип самостоятельности органов местного самоуправления при отчуждении муниципального имущества закреплен п. 3 ст. 2 Закона о приватизации 2001 г.

В соответствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В собственности муниципальных образований может находиться:

– имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения;

– имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в установленном порядке;

– имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

– имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения (ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом. Кроме того, в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых, предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

При этом п. 5 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ предусматривает перепрофилирование (изменение целевого назначения имущества) либо отчуждение имущества, находящегося в муниципальной собственности, не предназначенного для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.

Под законодательством о приватизации, как правового института, следует понимать совокупность нормативных правовых актов, регулирующих не только отношения, возникающие при приватизации, но и отношения собственности, реализацию иных вещных прав, арендные, корпоративные и иные отношения; и, как справедливо отмечает С.И. Комарицкий, – это «совокупность всех тех актов, которые прямо либо косвенно затрагивают регулирование общественных отношений при приватизации государственного имущества».

На практике возникает необходимость применения наряду с гражданским законодательством специального приватизационного законодательства, конечно, создается определенная сложность в их применении, в частности при определении круга нормативных правовых актов, подлежащих применению в конкретной ситуации с участием образованного в порядке приватизации юридического лица, которые вызваны их многоуровневостью в сфере приватизации.

Во-первых, например, особенности и порядок приватизации организаций кинематографии установлены Федеральным законом от 22 августа 1996 г. №126-ФЗ «О государственной поддержке организаций кинематографии Российской Федерации», в сфере приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта – Федеральным законом от 27 февраля 2003 г. №29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», в сфере оборота полученных в результате приватизации земель сельскохозяйственного назначения – Федеральным законом от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также значительным множеством иных федеральных законов.

Кроме того, федеральными законами может быть также установлен запрет на приватизацию используемого в определенных целях государственного (муниципального) имущества, находящегося в пользовании отдельных государственных муниципальных организаций. К примеру, согласно ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности» любое имущество Государственной противопожарной службы и муниципальной пожарной охраны приватизации не подлежит. И наоборот, отдельными законами могут устанавливаться изъятия из уже установленных запретов по поводу одного и того же имущества. Так, согласно п. 1 ст. 30 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» не могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия жилищный фонд и объекты его инфраструктуры. Одновременно п. 15 ст. 43 этого же Закона допускается приватизация жилищного фонда в составе единого хозяйствующего субъекта при приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта, а также при приватизации имущества организаций атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации.

Во-вторых, наряду с Президентом РФ и Правительством РФ также органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты, определяющие особенности осуществления приватизации государственного (муниципального) имущества. В частности, согласно п. 3 ст. 26.12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» порядок и условия приватизации имущества субъекта РФ определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Также с учетом положений п. 3 ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе в соответствии с федеральными законами определять своими нормативными правовыми актами порядок и условия приватизации муниципального имущества.

Таким образом, приватизацию можно определить как специфический правовой процесс, совокупность мероприятий административно-правового и гражданско-правового характера, в результате которых право собственности на приватизируемое имущество переходит от государства к юридическому или физическому лицу. Законодательство о приватизации состоит из комплекса частно-публичных, а в большей степени административных норм, основная задача которых сведена к подготовке создаваемых в порядке приватизации частноправовых субъектов права к участию в гражданском обороте. Юридическую сущность приватизации, можно определить как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле юридическую сущность приватизации, следует рассматривать как сложный двухступенчатый процесс изменения формы собственности с публичной на частную, включающий в себя элементы административно-правового характера и гражданско-правового характера. В узком смысле юридическую сущность приватизации следует рассматривать как сделку, направленную на приобретение права частной собственности в порядке, установленном специальным законодательством.

• Субъекты отношений приватизации
• Объекты приватизации и их классификация
• Порядок приватизации государственного и муниципального имущества
• Особенности приватизации государственной и муниципальной собственности на аукционе
• Иные способы приватизации государственной и муниципального имущества: перспективы их реализации на практике