PravoTime

Недоверие общества к чиновникам родилось не сегодня, а традиционно сопровождает всю историю государства российского. «Чиновничество или бюрократия, — отмечал исследователь российской государственности Е.

П. Карнович, — нигде в своей массе не пользовались особым расположением населения, на них смотрят как на какую-то недружелюбную по отношению к народу силу». В докладной записке «О прошлом и настоящем русской администрации», написанной Э. Берендcо в 1904 году министру внутренних дел В. К. Плеве, указывалось, что отечественную историю сопровождает одно огорчительное обстоятельство: какое-то незатухающее недовольство государственной властью, постоянные нарекания в адрес чиновничества в виду отсутствия честности и должной законности в ее деятельности.

Людям, профессионально занимающимся управлением государством, подобного рода высказывания представляются несправедливыми. Взгляд на специфику профессиональной деятельности чиновника, что называется «изнутри», констатирует с внешними оценками деятельности государственного аппарата, с взглядом «извне».

От этого противоречия нельзя так просто отмахнуться. Общественные нарекания по отношению к чиновничеству заставляют нас пристальнее взглянуть на специфику повседневной профессиональной работы чиновника, на мотивы и стимулы его карьерного роста, понять, насколько условия функционирования государственного аппарата отвечают возложенным на него задачам. Важнейшим показателем управляемости процессом реформирования системы государственного и муниципального управления является управление карьерой чиновника. Сложившиеся здесь традиции, ценностные ориентации могут вносить существенные коррективы в осуществление и реализацию нормативно прописанных правил и процедур. Несмотря на традиционную непопулярность образа чиновника, чиновничья служба еще в дореволюционной России всегда оставалась привилегированным профессиональным занятием, поскольку давала обширные преимущества — стабильные оклады, премии и пенсии, чины и ордена, после достижения определенного ранга — дворянство. Самый обширный низший слой в основном рекрутировался из мещанства и мелкой буржуазии. Карьера чиновника предполагала возможность вхождения в привилегированные группы и даже в правящий класс в виде почетного гражданства, личного и потомственного дворянства. Средняя прослойка чиновничества пополнялась в основном выходцами из интеллигенции, культурных слоев буржуазии и обедневшего поместного дворянства, которое перебиралось в города. Большинство из них получало образование в гимназиях и реже — в университетах (они, кстати, мучительно переживали третирование со стороны общества, к чему низы были в целом достаточно индифферентны).

Бюрократия носила характер открытой системы при пополнении ее низшего и среднего слоя и почти кастово-замкнутой — у высшего слоя. Высший слой чиновничества — как правило, крупные землевладельцы, промышленники, родовитые дворяне (исключением являлись фавориты, которые в силу особого личного доверия государя или государыни могли быть выходцами и из низших слоев). Социологические исследования дореволюционного российского чиновничества зафиксировали существенные различия в мотивации высшего и низшего, среднего слоя чиновничества. Для высшего слоя чиновничества, в отличие от среднего и низшего, жалование — не единственный и даже далеко не главный источник доходов, и поэтому служба — средство для достижения совершенно иных целей, чем просто выживание, а именно — для приобщения к общественной власти в интересах крупного землевладения и торгово-промышленного капитала.

Анкетные опросы дореволюционного чиновничества показали, что важным фактором карьерного роста российского чиновника оказывался протекционизм, лишающий дисциплинированных, но не имеющих протекции чиновников веры в будущее, надежды на более или менее обеспеченное положение. Получение выгодного места на государственной службе было связано не с личной инициативой, предприимчивостью, новаторством, а именно с протекцией, взяткой или долгой изматывающей службой. У чиновника без протекции была только одна дорога — «лямка, лямка без конца» и невольное отвращение к работе, не приносящей нравственного и материального удовлетворения. Таким образом, протежируемые чиновники часто просто имитировали служебную деятельность, а компетентные чиновники, проигрывающие в конкуренции из-за отсутствия патронажа, теряли к ней интерес. В итоге страдала служба, т.е. огромное, сложное дело государственного управления, от здорового состояния которого зависело благополучие всего населения и самого государства. Важным фактором профессионализации российского государственного аппарата в XIX веке явилось формирование «административного права» чиновничества. На основании «Устава о службе гражданской» (третий том «Свода законов Российской империи»), принятого в 1857 году, были расписаны все служебные обязанности чиновников, порядок поступления на службу и увольнения с нее, производство в чины, награды, пенсии, мундиры и некоторые привилегии этой профессии. Но были в этом «Уставе» и серьезные изъяны. Наибольшее неудовлетворение, как показали результаты опросов, вызывал пресловутый «третий пункт», или официально — статья 788 «Устава .», которая гласила: «Чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исполнению возложенных на них должностей . представляется уволить по своему усмотрению .». Начальство могло не объяснять причину увольнения, пострадавший получал «волчий билет» и лишался права на пенсию. Следующая, 789 статья устава уточняла, что уволенные чиновники не имеют права жаловаться, обращаться ни в суд, ни в Сенат, ни тем более в канцелярию Его Императорского Величества, где их жалобы просто не будут «приниматься к рассмотрению».